欧盟发布新ELV指令重大变革

欧盟委员会于2020年初，开启对欧盟ELV指令的修订调研计划，并于2021年7月正式启动公众咨询，预计2022年第4季度正式发布修订内容。

背景：

什么是报废车辆的指令 2000/53/EC？

每年，欧洲有数百万辆汽车报废。如果报废车辆 (ELV) 没有得到妥善管理，它们可能对环境构成威胁，并会导致数百万吨材料的流失。2000 年通过了关于报废车辆的 2000/53/EC 指令（“ELV 指令”或 ELVD），以尽量减少报废车辆对环境的影响并提高所有经济运营商的环境绩效参与车辆的生命周期。该指令包含有关报废车辆的收集、处理、回收和再循环的规定。

| 关于机动车辆的3R(可重复使用性、可回收性和可回收性)的型式批准的指令 2005/64/EC 是关于什么的？

该指令（以下称为“3R 型式批准”指令）规定了车辆被授权投放欧盟市场（通过型式批准程序）的条件，以确保其零部件和材料可以重复使用、回收和回收符合 ELV 指令中规定的目标的最低百分比。该指令制定了具体规定，以确保零部件的重复使用不会引起安全风险或环境危害。

| 为什么委员会要进行咨询？

欧盟委员会在 2021 年完成了对 2000/53/EC 指令对报废车辆的评估。它确定了 ELV 指令的各种缺点。在评估之后，欧盟委员会目前正在开展影响评估，以支持对 ELV 指令的可能修订。鉴于 ELV 指令与“3R 型式批准”指令 2005/64 之间的联系，将对这两个指令进行联合审查。

艾科森环境技术参与了欧盟委员会关于欧盟ELV指令的修订会议，并以中方代表正式向欧盟委员会提交了修订建议，第一阶段提出的法规融合性问题已经普遍被欧盟方便所采纳。

第 一 章 一般问题

ELV 指令的范围扩展

ELV 指令的范围目前涵盖某些类型的车辆（客车、货车和 3.5 吨以下的小型卡车）。其他车辆（摩托车、重量超过 3.5 吨的卡车、公共汽车……）不在指令范围内。因此，欧盟对此类车辆在使用寿命结束时的处理没有任何要求。很可能很大一部分未被回收、再利用或回收。

循环经济设计

ELV 指令涵盖已成为废物的车辆，主要侧重于这些废物的收集、处理、回收和再循环。尽管当前的 ELV 指令（第 4(1)(b) 条）中提到了生态设计，但这些规定并不具体或可衡量，并且并未在欧盟层面带来真正的改进（Williams 等人，2020 年） [*]。“3R 型式认证”指令要求新车必须符合 ELV 指令中规定的回收和再循环要求，才能获得投放市场的授权。没有关于新车辆的设计或制造的额外要求。审查过程的目的是评估欧盟层面可能发生的变化程度，这最能反映汽车行业转向更循环商业模式的需求，因此新版倡议按照全生命周期来设计车辆。

特定材料的回收目标

在当前的 ELV指令中，没有针对特定材料的回收目标，而是基于车辆平均重量的年度回收目标。汽车中使用了许多不同的材料，但并非所有材料都在报废汽车处理中采用相同的高标准回收。钢、铝和铜在很大程度上得到了回收，但其他材料则没有。对于材料的衔接，后续会衔接欧盟REACH等法规作为材料化学等专业指导，类似于欧盟等新电池法。

回收内容目标

欧盟委员会在过去几年推出的欧盟绿色协议、循环经济行动计划、塑料战略和化学品可持续发展战略都强调了回收和使用安全二次材料的重要性。他们特别提到需要考虑规定新车必须包含一定数量的回收材料（例如塑料）的规则，因为这将有助于欧盟市场对回收材料的吸收。

再登记车辆失踪

大约 30% 到 40% 的车辆在欧盟消失，而没有通知欧盟成员国的国家车辆登记处。当欧盟委员会于 2011 年发表关于这个问题的第一份研究报告时，这种情况十多年来一直没有改变。

车辆登记的差距可能有不同的原因：

并非所有出口的二手车都向登记处报告，

并非所有报废车辆都在授权处理设施 (ATF) 中进行处理，处理不当会导致环境危害。

另一个问题是，一些成员国的注册系统允许车主临时或无限期地宣布车辆不打算在公共道路上使用。当这与未登记的所有权变更（同时出售临时注销的车辆）相结合时，无法证明车辆的下落。

非法出口报废车和二手车

禁止向非经合组织国家出口报废车辆。但是，很难根据具体情况区分车辆是二手车还是报废车辆（ELV）。废物运输通讯指南第 9 号关于废物车辆运输提供了有关此问题的指导，但不具有约束力。海关和检验服务无法检查每辆出口车辆，并根据风险策略进行控制。ELV 的非法出口仍然是一个重要问题，它在目的地国造成环境危害。

此外，虽然二手车（不是废物）的出口是合法的，但它也会产生环境（空气污染）问题并破坏目的地国家的道路安全（当出口的车辆不适合上路时）。

第二部分 特定问题

ELV 指令的范围

如上所述，ELV 指令未涵盖大量车辆（摩托车、大型卡车、公共汽车……）

在此背景下，欧盟委员会正在考虑是否应扩大 ELV 指令的范围以涵盖其他类型的车辆，尤其是卡车和摩托车，以提高此类车辆的资源效率并防止与其生活相关的环境影响循环。

有害物质

ELV 指令第 4(2) 条规定了禁止在车辆中使用某些有害物质，以及对该禁令的豁免以及定期审查这些豁免的机制。

与这些规定相关的两个主要领域已被确定为具有挑战性：

在 ELV 指令中保留此类物质禁令并增加对车辆中新有害物质的禁令的机会，以及这与其他欧盟立法的关系；和审查豁免的机制。

关于 ELV 豁免机制，该指令的评估得出结论认为，它没有提供关于现有豁免应多久审查一次科学和技术进步的详细信息，也没有提供是否应限制持续时间。还考虑了其他机制，例如电气和电子设备中有害物质限制指令 (RoHS)利益相关者需要申请豁免更新并提供详细的理由。RoHS 也因其豁免标准而被提及，该标准超越了“某种物质在科学和技术上是否可以避免”，考虑到与欧洲议会和理事会 12 月 18 日的第 1907/2006 号法规 (EC) 的一致性2006 年关于化学品注册、评估、授权和限制 ( REACH ) 以及豁免理由的其他方面（例如替代品的比较环境和健康性能；替代品的社会经济影响和替代品的可用性）。

可以考虑采取可能的措施来解决如何以及在何种情况下禁止在车辆中使用其他物质以及如何改进现有的豁免机制。

循环设计
欧盟委员会的循环经济行动计划 (CEAP) 呼吁修订欧盟关于报废车辆的立法，其中包括通过将设计问题与报废处理联系起来来减少浪费的措施. 它需要在汽车行业推广更多循环商业模式，激励创新，消除浪费和污染等。

尽管当前的 ELVD（第 4(1)(b) 条）部分涉及生态设计，但规定并不具体或可衡量，这并没有在欧盟层面带来真正的改进。尽管如此，一些汽车制造商已经在研究如何在汽车业务中引入更多的循环（例如，使用回收和可回收材料，如再生塑料和纺织品，考虑特定部件的再利用和再制造）。这可以作为一个起点，考虑将某些措施均匀应用于投放到欧盟市场的新车是否会带来更广泛的好处。

更广泛采用的产品创新（生态）设计的改变可以促进高质量的回收，特别是对于应该安全移除和适当处理的特定零件和组件。例如：

在车辆中更多地使用轻质材料，例如复合塑料、碳纤维和纤维增强材料，可能需要在 ELV 指令中包含更新的生态设计和回收策略。车辆中电子元件的使用增加——这些通常不会在粉碎之前从车辆上移除，但移除将允许针对此类组件中使用的特定材料进行回收利用，例如关键原材料[*]。投放市场的电动汽车数量增加，以及这些在使用寿命结束时未得到妥善处理的风险。在这方面已经引起了关注，特别是关于电子元件使用的增加以及电池移除和/或运输的困难。

对于要获得型式认证的车辆，关于机动车辆的可重复使用性、可回收性和可回收性的 2005/64/EC 指令要求制造商证明他们符合 ELV 指令关于再利用、回收和回收的目标。从这个意义上说，生态设计措施可以在 ELVD 和/或 3R 型式批准指令下解决。

“3R 型式认证”指令 2005/64/EC 是欧盟立法的主要部分，将新车的设计与其可重复使用性、可回收性和可回收性联系起来。其主要目的一方面是确保新车的型式批准程序与 ELV 指令中关于禁止有害物质、处理 ELV 以及再利用、回收和回收目标的义务之间的一致性。

指令 2005/64/EC 规定了许多成员国和汽车制造商需要遵守的义务，以证明新车型符合欧盟关于可重用性、可回收性和可回收性的相关义务。在某些情况下，指令 2005/64/EC 中使用的措辞缺乏精确性并留有解释空间，这可能会危及 ELV 指令目标的实现，尤其是在涉及再利用、回收和回收目标时。指令 2005/64/EC 中“可重用性”、“可回收性”和“可回收性”的定义是指“可重用性”、“可回收性”和“可回收性”的“潜力”。目前尚不清楚这种潜力是如何计算的。

指令 2005/64/EC（第 6 条）还指出，为了获得型式批准，汽车制造商“应推荐一项确保拆卸、零部件再利用、材料回收和回收的策略”，并且该策略“应考虑在申请车辆类型认证时可用或正在开发的成熟技术”。提及“正在开发”的成熟技术也带来了一些不确定性，即当相关汽车将成为 ELV 时，这些技术将可用。当考虑到实现再利用和回收的技术的市场准备并不一定反映 ELV 废物管理部门在实践中拆除、再利用和/或回收此类部件的实际能力时，这一点很重要，

回收的定义

目前，大多数汽车拆解商不进行玻璃、大型塑料件、线束和电子元件等材料的预粉碎拆解。由于材料价值低且无法补偿其移除成本，因此通常会跳过此步骤。ELV 指令中没有明确的义务在粉碎之前或之后移除这些部件。但是，对于某些材料，如果在粉碎之前去除某些材料和组件，则可以实现高质量的回收。虽然这可以通过特定材料的目标来解决（参见单独的部分），但这也是 ELV 指令没有充分区分废物处理方案的层次结构和回收和再利用目标的实现的结果。ELV 指令将回收定义为“在生产过程中为原始目的或其他目的（但不包括能源回收）对废料进行再加工。能源回收是指使用可燃废物作为通过直接焚烧产生能量的一种手段，有或没有其他废物，但回收热量。从这个意义上说，回收的定义不包括能源回收，但不排除回填，就像废物框架指令 (WFD) 下的情况一样。因此，一些 MS 在计算其 ELVD 再利用和回收目标时将用于回填 [1] 操作的粉碎重馏分 (SHF) 包括在内。这种作为回收材料的统计数据不符合废物框架指令 (WFD) 对回收的定义。为了解决这个问题，

在此背景下，还应考虑区分高质量回收和低质量回收。JRC 2020 年的一份报告建议将回收质量定义为“通过回收链，材料（聚合物、玻璃或纸纤维）的独特特性得到保存或回收的程度，以最大限度地提高它们在循环经济中被重新利用的潜力”（Gran et al. 2020）[2]。进一步解释说，“为了在更广泛的产品应用中扩大回收成分的使用，实现更循环的经济，需要更高质量的二次原材料”。为此，最低回收质量的定义与 ELV 回收目标相关，应与未来回收目标的调查相关联。

单独的再利用目标

再利用或准备再利用是废物层次结构中的第二优先事项，仅次于预防，而回收利用是第三优先事项[1]。车辆是由各种部件组成的复杂产品，在车辆报废后可以重复使用以节省资源。对于某些部件，重复使用在一些成员国已经很普遍，因为这些用过的备件提供了很容易实现的经济价值。成员国报告的再利用份额在零到 30% 以上不等。这种差异的一部分（但不是全部）可能是由不同的报告方法造成的。

为了支持 ELV 部门的再利用，法国于 2018 年根据其循环经济立法规定了一项义务，即汽车维修店必须在提供用旧零件修理车辆的同时提供用新零件修理的提议[2 ]。

然而，越来越多的部件被电子钥匙“锁定”，例如汽车收音机（甚至齿轮），没有电子钥匙就无法重复使用。

一些利益相关者认为，统一规则应适用于销售车辆二手零件，也适用于在线销售。一种想法是要求向客户提供有关零件的信息（例如，有关备件来源的信息（即车辆识别号，VIN）、拆解商的身份以及是否进行翻新）。

特定材料的回收目标

在当前的 ELV 指令中，没有针对特定材料的回收目标，而是基于车辆平均重量的年度目标。汽车中使用了许多不同的材料，但并非所有材料都在报废汽车处理中采用相同的高回收标准。钢、铝和铜在很大程度上得到了回收，但其他材料则没有。某些材料（例如塑料和玻璃）仅占车辆重量的一小部分，并且它们经常被丢弃和/或仅在切碎后才回收，导致回收材料的质量下降。稀土元素 (REE) 用于永磁体，铂族金属 (PGM) 用于催化转换器和印刷电路板，镓用于避雷设备和集成电路，镁和铌用于金属合金。虽然高质量回收通常在技术上可行且对环境有益（例如玻璃、精选塑料、电子元件），但在大多数情况下不会执行，因为其盈利能力微乎其微。在其“通过汽车再制造可持续使用材料以提高道路运输系统 (SMART) 的资源效率”的项目中，委员会探讨了报废 (EoL) 实践对提高车辆资源效率的贡献，尤其是通过再制造。有关 SMART 项目的信息可在此处获得：因为其盈利能力微乎其微。在其“通过汽车再制造可持续使用材料以提高道路运输系统 (SMART) 的资源效率”的项目中，委员会探讨了报废 (EoL) 实践对提高车辆资源效率的贡献，尤其是通过再制造。有关 SMART 项目的信息可在此处获得：因为其盈利能力微乎其微。在其“通过汽车再制造可持续使用材料以提高道路运输系统 (SMART) 的资源效率”的项目中，委员会探讨了报废 (EoL) 实践对提高车辆资源效率的贡献，尤其是通过再制造。有关 SMART 项目的信息可在此处获得：https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/handle/JRC123261。

同时，此类材料的总重量正在增加（例如塑料部件、电子产品），这意味着如果不建立它们的回收，保持高回收率将变得困难。通过包含特定于材料的回收目标来单独处理某些材料可以增加可以高质量回收的材料数量。

正在考虑采取措施提高锌、某些特定关键原材料 (CRM)、各种塑料和玻璃等其他金属的回收率，因为这些金属的回收有望避免大量负面环境影响，而且在技术上可以很好地回收利用实施的。为实现这一目标，特定材料的回收目标可以代表当前情况的替代方案，或者它们可以与与车辆总重量相关的一般目标相结合。替代（或附加）措施可以在要切碎的部分中引入某些材料的最大含量，或者规定在切碎之前去除/拆除某些组件。

回收内容目标

尽管 ELV 指令（第 4(1)(c) 条）要求成员国鼓励将越来越多的回收材料整合到车辆制造中，但它没有提供关于如何做到这一点的进一步规范。在这方面已经采取的行动主要是自愿的，反映了特定汽车制造商的个人倡议。尽管对某些材料（例如电池中的铅、铝和钢等合金）使用回收材料很常见，但回收塑料的集成可能不那么简单。

今天，超过 90% 的用于制造新车的塑料回收物是消费前回收物，其增长潜力非常低。虽然消费前回收物直接来自生产并且通常仅由一种聚合物组成，但消费后回收物来自实际产品，大部分时间是在使用阶段之后。

在汽车制造中广泛采用消费后回收材料面临着挑战，因为这些材料需要满足各种技术规范。除其他外，这也是车辆制造和车辆废物管理之间时间滞后的结果。在汽车长时间使用后，塑料材料会降解，或者它们可能含有禁止回收的有害添加剂。所包含的物质是否被认为是有害的也可能随着时间的推移而改变，因为物质属性是根据化学法规（例如 REACH、CLP）进行评估的。尽管如此，仍有几个重要的制造商在新车中常规使用消费后回收塑料的例子，表明这种做法是可行的，而且效果良好，而且不会妨碍制造零件的技术规格。

新材料和回收材料在制造新车方面的价格竞争也阻碍了回收行业的全面发展。塑料等新材料的价格波动阻碍了对该行业的投资，因为它们与石油价格密切相关。EGD 和 CEAP 鼓励查看材料的整个价值链并将其保持在循环使用中，这在再制造潜力的背景下变得越来越重要，再制造被定义为包括延长使用寿命的工业过程产品（在这种情况下为车辆和车辆部件），从而支持材料的高效和循环使用，其中关键原材料 (CRM) 尤为重要。

在此背景下，ELV 指令正在考虑制定使用回收材料（包括关键原材料）的最低目标。

原材料的可持续和合乎道德的采购

欧盟绿色协议、循环经济行动计划、欧洲新工业战略和欧盟委员会在过去几年推出的关键原材料行动计划强调了可持续原材料的重要性，其中原材料的负责任采购和碳足迹是重要的部分。

重用和回收的数据可访问性

汽车制造商目前通过国际拆解信息系统 (IDIS) 数据库免费向授权处理设施 (ATF) 提供去污和拆解信息。为了提高再利用率，正如 ATF 所报告的那样，获得以下额外信息非常重要：

可以在哪些汽车品牌和型号中使用拆卸的组件：通常组件可以用于不同的品牌和型号；但是，此信息对 ATF 不可用，应包含在 IDIS 中。

拆卸和再利用程序：当今的许多零件都有数字组件。如果未正确遵循正确的数字（卸载）安装程序，则功能完好的部件将无法（重新）使用。

从电动汽车上拆卸电池：这在 IDIS 中原则上已解决，但该过程非常耗时（通常超过 1 小时）。许多 ATF 远未具备拆卸这些电池的知识和工具。如果更多的电动汽车用于 ATF，只要回收收入不补偿额外的努力，就会使 ATF 的业务可能无利可图。

ELV 部件和材料中所含关注物质的信息也不够充分。这些信息对于废物阶段很重要，可以识别和去除需要去污染的部分，否则可能会阻碍回收。ELV 指令禁止的物质或根据 ELV 指令强制去除某些材料的信息时，可提供部分信息。然而，例如各种聚合物中所含添加剂的其他信息可以支持塑料的回收利用。

延伸生产者责任 (EPR) 系统

正如 ELV 指令的评估 [1] 中所述，该指令目前包括 EPR 的一些要素，但没有考虑废物框架指令第 8a 条中定义的扩展生产者责任计划的一般最低要求。值得注意的是，ELV 指令中没有明确规定要求生产商承担实现指令中规定的目标所需的 ELV 处理成本。正如 ADEME[2] 的一项研究所证明的那样，在当前条件下，对于大量授权处理设施 (ATF) 而言，车辆的拆除和净化在经济上是不可行的。众所周知，由于 ATF 的经济限制，一些不太有利的回收环境选择是首选，而不是高质量的回收。这尤其适用于：

玻璃在粉碎前很少被移除，因此不支持高质量的回收；大型塑料部件（例如保险杠、仪表板、液体容器）；轮胎；电气和电子元件，通常在分离出特定材料以供回收之前粉碎。

预计拆解和储存锂离子电池的努力不会被回收商的潜在收入所补偿。如果电池处于热失控的风险中（例如在事故后），则情况更是如此。粉碎机后处理 (PST) 中粉碎机轻馏分 (SLF) 和粉碎机重馏分 (SHF) 的管理也可能在经济上不可行。但是，为了实现当前 ELVD 的回收和回收目标，并确保去除十溴二苯醚等有害物质，需要进行管理。