含注释版首发 | 迈入无人驾驶时代的德国道路交通法——德国《自动驾驶法》的探索与启示

原文刊载于《德国研究》2022年第1期，第85-101页

摘要：为保持德国汽车工业的国际领导者地位，德国于2021年5月通过《自动驾驶法》，再次修订《道路交通法》和《机动车强制保险法》。《自动驾驶法》允许L4级别智能汽车在德国公共道路指定区域运营，并规定了相应的技术要求、行驶条件和数据处理规则。该法还创设了技术监督员制度，将其纳入保有人强制责任保险的被保险人之列。作为德国自动驾驶法律制度又一次深化与创新，该法虽仍有不足，但为我国自动驾驶立法提供了值得借鉴的经验与教训。

目次：

1 引言

2 德国《自动驾驶法》出台的背景

2.1 德国汽车工业的困境与雄心

2.2 智能汽车从道路测试迈向运营阶段

2.3 现有立法不能满足技术发展的需要

3 德国《自动驾驶法》的主要内容

3.1 允许L4级别智能汽车的公路运营

3.2 创设技术监督员制度

3.3 明确车辆制造商的安全保障义务

3.4 统一自动和自主驾驶车辆的测试和运营条件

3.5 明确主管当局对智能汽车数据处理的监管制度

3.6 完善自动驾驶交通事故中的受害人保护规制

4 德国《自动驾驶法》的进步与不足

4.1 对欧盟人工智能与数据治理成果的吸收及数据处理和保护方面的不足

4.2 对“安全至上”原则的贯彻及弹性条款的不确定性

4.3 对既有侵权责任框架和原则的坚持和质疑

4.4 技术监督员制度的完善方向

5 中德自动驾驶立法的区别及其启示

5.1 我国自动驾驶立法与德国的区别

5.2 对我国的启示

1 引言

2017年5月，德国颁布了首部针对智能汽车的法律《道路交通法（第八修正案）》（简称《第八修正案》），初步为智能汽车在德国落地清除了法律障碍。[1]时隔4年，德国再次立法，修订《道路交通法》与《机动车强制保险法》。新法名为《自动驾驶法》（Gesetz zum autonomen Fahren），意在为无人驾驶技术的落地运营提供法律依据和监管框架。新法允许L4级智能汽车在德国公共道路指定区域常态化运营，对其技术要求、准入条件、数据处理规则等作了规定。该法还创设了“技术监督员”（die Technische Aufsicht）制度。该法案在2021年5月20日和28日分别获德国联邦议会和联邦参议院表决通过，于7月27日正式颁布并于次日生效。本文介绍该法出台的背景，评价其内容，并将中德两国自动驾驶立法状况进行比较，以求取长补短。

2 德国《自动驾驶法》出台的背景

2.1 德国汽车工业的困境与雄心

汽车工业是德国的“世界名片”之一。据统计，1997年德国汽车的全球占有率达到11.9%。但汽车产业的国际竞争，新能源和自动驾驶技术的出现，明显冲击了德国汽车的竞争优势，2019年德国汽车的全球占有率下滑到5.9%。[2] 严峻的现实迫使德国积极推进自动驾驶战略。在2015年公布的《自动和联网驾驶战略》中，德国政府强调，保持德国在自动驾驶领域的领先地位是“国家持续发展和繁荣的基础”。[3] 德国为此加大技术研发和专利布局。根据科隆经济研究所的研究，德国制造商持有全球自动驾驶专利的52%，名列全球第一。[4]

但受限于欧洲和德国的技术法规和标准，德国智能汽车道路测试起步较晚，在《第八修正案》生效前缺乏大规模、多元化的国内道路测试环境。随着自动驾驶技术的发展，德国政府迫切感受到需要以立法方式推动德国智能汽车产业的进步。[5] 德国各党派对审议的草案虽有批评意见，但都认可立法的必要性。[6] 德国政府的焦虑和决心，在立法理由书之中显露无遗：“目前尚无使用智能汽车的国际准则。然而，如果再踌躇一段时间，德国在智能汽车的发展中将处于危险地位，也无法利用这一领域所产生的潜力。如果不进行规制，可能会失去提升道路安全、减少环境排放和加强德国创新地位以及社会包容度的重要机会。”[7]

2.2 智能汽车从道路测试迈向运营阶段

得益于政策支持、企业布局以及资本市场的推动，近年全球智能汽车开始从路测迈入运营。因应技术进步和商业模式发展，一些国家正积极调整现有法律和政策，为高级别智能汽车的商业化提供法律支撑。例如，2019年欧盟发布了《欧盟自动驾驶车辆许可豁免流程指南》，日本通过《道路运输车辆法》和《道路交通法》的修正案，韩国出台《促进和支持自动驾驶汽车商业化法案》，2020年美国颁布了《自动驾驶汽车4.0：确保美国在自动驾驶技术方面的领导地位》，2021年我国《道路交通安全法（修订建议稿）》第150条也出现了自动驾驶车辆运营的规定。德国《自动驾驶法》正是国际社会新一轮自动驾驶立法的代表。

2.3 现有立法不能满足技术发展的需要

迄今为止，欧盟层面针对智能汽车的专门立法尚不充分。欧洲议会和欧盟理事会于2018年5月30日通过《关于机动车辆和机动车拖车以及这些车辆部件和独立技术单位的系统授权和市场监测的第2018/858号条例》修订了老的条例，但仍然强调车内必须有车辆驾驶员。[8] 德国《第八修订案》所允许的L3级别智能汽车也要求配备人类驾驶员并在必要时候接管汽车。这显然不能满足智能汽车产业对无人驾驶技术测试的新需求。

相比之下，近年个别国家放开了无人驾驶的法律限制。例如，2017年日本警察厅《远程自动驾驶路测许可标准》将驾驶员远程操作汽车上路的实证试验归入日本《道路交通法》第77条规定的道路使用许可的行为。[9] 2018年美国加州机动车管理局将远程驾驶员定义为不需要坐在驾驶座上的人，可以监测并接管驾驶或使车辆进入最小风险状态；2020年英国车联网中心发布了两项修订案，允许远程操作使智能汽车在受控状态下停止。[10] 正是意识到现行法的滞后，德国《自动驾驶法》开宗明义指出，“有必要在先前立法的基础上，规制具有高度和完全自动驾驶功能（L4级别）的机动车辆的运行。”[11]

3 德国《自动驾驶法》的主要内容

德国《自动驾驶法》共有3条规定：第1条分5款，详细规定了《道路交通法》的修订，其中第1款在《道路交通法》第1c条后新增了第1d至1l条，第2至5款则分别修订了《道路交通法》第8、12、19、24条；第2条系对《机动车强制保险法》第1条的修订；第3条明确了该法生效的时间。

3.1 允许L4级别智能汽车的公路运营

《自动驾驶法》的最大亮点是为具备L4级自动驾驶系统的汽车在公路指定区域实现常规运营提供合法性基础。根据《第八修正案》，无人驾驶车辆并非德国《道路交通法》规范的智能汽车。相比之下，新增的第1d条第1款第1项明确规定，具有自动驾驶功能的机动车可以在指定的运行区域独立执行驾驶任务，且“无需驾驶员驾驶车辆”。据此，德国《道路交通法》的调整范围延伸到L4级别的无人驾驶车辆。

根据新法，L4级智能汽车的公路运营必须符合“路端”和“车端”的诸多要求。从路端来看，无人驾驶车辆必须在德国境内“指定运行区域”的本国公共道路空间运营（第1d条第2款），并由州主管机关依照国家法律批准（第1e条第1款第3项）。从车端来看，L4级智能汽车必须配备相应的技术设备，能够独立实现安全驾驶功能（第1e条第2款），例如：能在指定运行区域“独立完成驾驶任务”，无需驾驶员介入，能独立遵守针对驾驶员的交通规则等等。

3.2 创设技术监督员制度

该法另一个亮点是创设了针对具有“自动驾驶功能”（autonome Fahrfunktion）的技术监督员制度。据之，智能汽车保有人有义务采取必要措施，维护道路安全和车辆的环境相容性，并承担相应法律责任。[12] 这些义务包括定期维护系统以确保自动驾驶功能正常，采取预防措施以遵守交通规则，履行技术监督义务（第1f条第1、2款）。为履行该义务，车辆保有人必须指定一名有专业知识的自然人担任技术监督员（第1i条第1款第4项）远程监控车辆，干预自动驾驶系统（ADS）（第1d条第2款第1项）。

根据优先处理级别，技术监督义务依次包括：第一，与下达车辆操作指令相关的技术监督义务，例如批准自动驾驶系统提出的驾驶操作建议（第1e条第2款第4项）；在系统无法独立完成驾驶任务时，根据提示和评估，发出驾驶操作指令（第1e条第3款）；在系统不能应付驾驶任务亦无法主动进入最小风险状态时，立即停用自动驾驶系统（第1e条第2款第8项）。第二，与车况相关的技术监督义务，例如：评估技术设备发出的车况信号，并在必要时采取相应的安全措施（第1f条第2款第3项）。但技术监督员没有义务在自主驾驶功能运行时对车辆进行持续监控。[13] 第三，与交通环境相关的技术监督义务，例如：一旦车辆处于最小风险状态，立即与乘客取得联系，并采取保障交通安全的必要措施，包括激活危险警示灯，发出紧急呼叫，联系其他道路使用者或主管部门等（第1f条第2款第4项）。

3.3 明确车辆制造商的安全保障义务

车辆制造商从研发到运营阶段都有确保智能汽车各项功能正常的安全保障义务（第1f条第2款）。这些义务分为两类。第一类针对车辆和系统本身的安全，例如：确保相关电子和电气结构的安全，确保通信安全，确保自动驾驶系统功能安全。车辆制造商应评估风险并对潜在危害采取防范措施，应向联邦汽车运输局证明履行了相关义务，并提供证据和有约束力的声明。第二类涉及系统操作人员和运营环境状况，例如：为车辆配备操作手册和系统说明，为车辆操作人员提供针对驾驶功能和技术监督任务的培训，在检测到异常操纵时立即通知主管当局并采取必要措施。仅在符合相关安全要求时，联邦汽车运输局才会批准激活高度或者完全自动驾驶功能（第1h条）。

3.4 统一自动和自主驾驶

车辆的测试和运营条件

具有自动或自主驾驶功能的车辆开展公路测试时，必须依法登记并拿到联邦汽车运输局的测试许可证，且应由具有车辆技术知识的驾驶员（或技术监督员）对自动（或自主）驾驶系统进行监控（第1i条）。立法理由指出，上述要求不仅适用于L4级自主无人驾驶系统，也适用于低级别自动驾驶系统，且应优先适用，以统一全国的规范。[14] 有观点指出，上述规定是德国《道路交通许可条例》（StVZO）第19条第6款和第70条第1款的特别法，应优先适用。[15]

3.5 明确主管当局对

智能汽车数据处理的监管态度

为确保车辆行驶安全，新法明确了汽车保有人的数据存储义务，并为交通主管当局创设数据处理的法律依据，规范数据在智能汽车与政府机构之间的传输和处理。新法第1g条第1款明确列举了汽车保有人有义务存储的13类数据，包含个人数据（如车辆识别号、位置数据等）和非个人数据（如车辆使用次数、自动驾驶功能的启停、车速等）。该存储义务源自下述法定理由：技术监督员的干预，出现（准）事故而引发了冲突，出现计划外的变道或躲避情况，以及出现运行中断（第1g条第2款）。新法第1g条第4款规定，联邦汽车运输局有权在监控车辆安全运行所必需的范围内，向汽车保有人收集、保存和使用前述数据以及技术监督员的姓名和专业资格证明。基于交通公共利益目的，尤其为了在数字化、自动化和网络领域开展科研或道路交通事故研究，该局还可将从车主处收集的非个人数据传输给特定研究机构和负责研发、交通或城市规划任务的政府部门（第1g条第5款）。但政府部门存储、处理数据的期限应当与其目的相符。一旦使用目的丧失，应立即删除数据，最迟不得超过相应机动车停止运行后三年（第1g条第6款）。

3.6 完善自动驾驶交通

事故中的受害人保护规则

为充分保护受害人，《自动驾驶法》第1条第2至5款对《道路交通法》的已有规定做了补充。依据原《道路交通法》第8条第1款，如果事故是由行驶时速不超过20公里的机动车或其拖车造成，车辆保有人无需承担危险责任。在新法准允的无人驾驶汽车上路情形，由于无从追究驾驶员责任，如果依据旧法，继续豁免车辆保有人责任，会使受害人陷入追责无门的境地。针对这种情况，新法补充了车辆保有人责任豁免的例外情况，确保车辆保有人的危险责任无一例外适用于所有自动驾驶汽车，包括拖车且不限车速。此外，新法还将已经适用于高度和全自动化驾驶车辆的双倍最高责任金额（第 12条第1款）延至无人驾驶汽车。[16]

《自动驾驶法》还通过修订《机动车强制保险法》，扩大了机动车强制责任保险的被保险人范围。该法第2条要求，具有无人驾驶功能的机动车保有人应当根据《机动车强制保险法》第1条，为技术监督员购买和维护责任保险。这同样有助于保障受害人的利益。原因在于，如果智能汽车在运行期间出现紧急状况，虽然技术监督员可以要求相关位置乘客接管车辆来避免事故，但也可能存在技术监督员不履行或不能履行职责而造成事故损害并面临索赔的情形。

4 德国《自动驾驶法》的进步与不足

4.1 对欧盟人工智能与数据治理成果

的吸收及数据处理和保护方面的不足

作为人工智能时代的立法，德国《自动驾驶法》积极吸收了欧盟在人工智能和数据治理方面的最新成果。根据德国联邦交通与数字基础设施部伦理委员会《自动化和网联车辆交通伦理准则》第7条和第9条的要求，智能汽车应将保护人类生命视为最高价值取向，不得按照个体特征进行区别对待。[17]《自动驾驶法》具化了这些准则。新增的第1e条第2款规定，自动驾驶汽车必须配备事故避免系统，该系统“在无法避免的损害中，面对不同法益的损害，应考虑到不同法益的意义，并以对人的生命的保护最为优先”，并且“在对人类生命的危害无法避免时，不得根据个人特征预先规定其他的权重”。新增的第1f条第3款还因此规定了智能汽车制造商的诸多安全保障义务。这与2021年欧盟《关于人工智能的统一规则（人工智能法）并修正某些联合立法行为》基于风险的监管思路（第9条）和高风险AI的透明度要求等原则（第13条）一致。[18]

为弥补《第八修正案》在数据安全规定方面的不足，新法在重申数据保护的同时，细化了数据保护和数据处理监管的规则。新增的第1g条贯彻了欧盟《通用数据保护条例》（GDPR）、《协同智能交通系统授权法案》和德国《联邦数据保护法》（BDSG）的相关原则[19]，明确了汽车保有人的数据处理权利，落实了“隐私设计保护”原则、数据主体的知情权和汽车制造商的信息告知义务等。就数据安全和监管，新法明确了汽车保有人的数据存储责任，为承担监管职责的主管当局创设了数据处理的法律依据。这意味着汽车保有人并不享有针对个人数据和纯技术数据的绝对权利。新法强调数据保护、利用与监管多头并举的思路，与欧盟数据治理战略是完全一致的，即实现可信赖的数据治理机制，建立公平、实用和清晰的数据获取和使用规则，促使数据空间的可运作、组织化和结构化。[20]

但新法在数据处理和保护方面的规定仍有不足之处。首先，车辆保有人处理数据的合法性基础并非完全明晰，尤其在涉及其他数据主体的个人数据时。例如：车辆运行期间使用摄像头记录周围环境，可能会收集和处理未参与驾驶人员（特别是其他道路使用者）的个人数据。德国司法部就此特别批评了立法草案的预防措施对个人数据保护不力。[21] 但新法的配套规则部分缓解了人们的担忧，例如：强调保存数据的清单受到必要性原则、数据最小化原则和数据经济的限制（第1g条第2款），并且在公共利益目的之下，也仅允许车辆保有人向政府机构提供非个人数据（第1g条第5款）。

其次，数据传输规则有待完善。新法允许政府机构为了科学研究和道路交通事故研究等公益目的传输非个人数据，但如何传输和保护都缺乏明确的规则。鉴于BDSG仅针对个人数据，有必要为非个人数据的流动设置专门的法律框架。立法理由也指出，在《道路交通法》第11条规定的评估中，德国政府将审查是否需要另行制定数据流动的条例。[22]

最后，《第八修正案》增加的数据处理规则（第63a条）与此次新增的数据条款（第1g条）的关系不明。从体系解释角度看，两者适用的场景不同：前者适用于需要驾驶员接管的智能汽车，后者针对无人驾驶的智能汽车，新增的技术监督员并非远程应急接管员。但有学者认为，对新增第1d条所指的无人驾驶智能汽车而言，第1g条应为第63a条的特别法。[23] 联邦参议院与交通与数字基础设施部同样认为，有必要移植第63a条，即一般规定的部分规则来补充第1g条。例如：第63a条第3款规定，当车辆卷入交通事故时，车辆保有人有义务将数据提供给需要数据的第三方以执行、实现或限制与事故有关的法律诉请。[24]

4.2 对“安全至上”原则的

贯彻及弹性条款的不确定性

作为监管无人驾驶落地的立法，德国《自动驾驶法》始终贯彻“安全至上”原则。首先，该法将无人驾驶车辆的运营区域限制在州主管机关批准的运行区域，最大程度避免事故的发生。这意味着运营者首先必须根据州法向州主管机关提出申请。[25] 而由州主管机关审批和指定运营区域，有助于主管机关利用交通、地理信息等大数据，从监管角度降低和控制安全风险。

其次，无人驾驶汽车运营的应用场景也必须获得州主管机关的审批，且按照安全程度的高低逐步开放。全场景的无人驾驶无法一蹴而就，分阶段开放不同应用场景是必然的策略，而首当其冲的是公共交通和物流运输领域。[26] 虽然新法为了鼓励将无人驾驶应用到尽可能多的场景而没有采取穷尽列举的方式，但立法备忘录明确提到了客运需求、商务、物流、邮件派送、公司班车等场景。按照德国联邦议院研讨会大多数专家的观点，新法更多针对商业服务提供者而非私人乘用车。[27] 德国政府也认为，目前最可能获批的应用场景包括班车运输、短距离自动化客运系统、物流中心之间的无人驾驶连接、非高峰时段农村的交通服务、第一公里或最后一公里载人/运输服务如“自动代客泊车”。[28]

再次，该法从无人驾驶技术的研发、设计和运行角度，植入了风险最小化原则（第1d条第4款），要求车辆主动（或在技术监督员建议下）改变自身的状态，确保最大程度的道路安全。新增第1e条第2款从研发设计的角度规定，无人驾驶车辆的事故避免系统应能确保“如果只有违反交通法规才能够继续行驶的情况下，车辆能够独立进入最小风险状态”（第3项），而且车辆应该能够认识到自己的系统极限，当达到相同技术故障时，主动进入最小风险状态（第7项）。新法还从车辆运行的角度，要求技术监督员可以随时停用自动驾驶系统，使车辆处于最小风险状态（第8项）。

最后，新增的无人驾驶车辆运行许可制度规定也体现了安全至上的理念。修改后的《道路交通法》第1e条第5、6款规定，当事人因被吊销无人驾驶汽车运行许可证而提起的异议，不发生中止效力。这是因为，在车辆许可证被吊销的情况下，即便应当向当事人提供行政救济，但两相比较，交通安全、人身安全的利益明显优先于被许可人的救济权益，因此需要搁置德国《行政许可条例》（VwGO）第80条的适用。[29]

然而，《自动驾驶法》为应对技术快速发展所产生的不确定性所采用的一些弹性概念和条款，也给目前的法律适用带来了难题。例如，新法第1e条规定机动车必须确认其“系统极限”，在达到相同技术故障时主动进入最小风险状态，但却没有给出“系统极限”的详细定义，因为这涉及不同的自动级别车辆、制造商、运行区域等因素，不得不保持开放度。而针对这类不确定性，新法不得不设置动态调整机制，为将来完善法律预留空间。例如：授权联邦汽车运输局随时在测试执照上增加附属条款，并听取当地最高主管机关的意见；要求联邦信息安全办公室参与信息技术安全问题的创建和实施（第1i条）；要求联邦交通运输与数字基础设施部在2024年综合各方信息评估该法的适用情况（第1l条）。这些弹性规则和动态调控机制给法律适用带来了不确定性，也显示了此次科技立法带有“摸着石头过河”的味道。

4.3 对既有侵权责任

框架和原则的坚持和质疑

《第八修正案》和《自动驾驶法》都没有改变德国道路交通领域的侵权责任分配模式。德国主流观点认为，对理性的法政策而言，应对新技术的妥当方式并非出台全新的法律框架，而是应采取渐进式的“小型解决方案”，[30] 即在现有法律框架之内，以法律教义学方法解决人工智能带来的新问题，以克制的态度适度演进法律。

《第八修正案》增设了第1a条和第1b条，规定了智能汽车的准入和驾驶人的权利义务，但依旧延续了德国既有的机动车交通事故侵权责任和产品责任归责的传统框架，即以车辆保有人的危险责任和制造者的产品责任为基础，以生产者过错责任、驾驶人过错推定责任为补充，以实现对受害人的多重保护。在这种责任框架下，如果智能汽车具有产品缺陷，不符合《道路交通法》第1a条规定的制造标准，可根据德国《产品责任法》第1条的规定，由汽车制造商对产品缺陷造成的损害承担无过错责任。[31] 而根据《道路交通法》第7条和第18条，智能汽车保有人和驾驶人依旧分别承担危险责任[32]和过错推定责任。以保有人为例，只有其能证明损害的发生是不可抗力或者他人无权驾驶所导致，才可以免除赔偿责任。而且，自动驾驶系统失灵不能作为免责的不可抗力事由，因为这属于智能汽车的典型风险。相比之下，驾驶人的过错推定责任则更加复杂，往往必须由驾驶人举证自己履行了《道路交通法》第1b条规定的应尽的操作和接管义务（正面证明），或借助智能汽车数据存储系统来判断事故发生时汽车内部操控系统的具体状态和事故原因（反面证明），以推翻过错推定。[33]《自动驾驶法》引入了全新的技术监督员制度，但该制度创新依然没有动摇德国既有的机动车侵权责任分配模式。如前所述，新法将保有人责任覆盖所有自动驾驶汽车（包括拖车），并继续维持车辆保有人危险责任在责任制度的核心地位。

值得探讨的是，现有产品责任的缺陷认定、因果关系和举证责任的规则是否必须做出调整。根据德国现行法，当因产品设计缺陷、制造或指令错误导致自动驾驶车辆事故时，受害人可以根据《产品责任法》的规定要求制造商赔偿。虽然实践中，受害人的举证具有相当的难度（例如：难以证明事故发生时车辆处于自动驾驶状态，或者自动驾驶技术故障导致了事故发生），但受害人通常还可以基于《道路交通法》第7条、《德国保险合同法》第115条第1款第1项向有偿付能力的债务人索赔。因此，产品责任的举证困境对有索赔权的受害人而言几乎没有实际影响。但是，对已向受害人赔付，希望行使追偿权的保险人而言，情况就不同了。也即，产品责任举证规则的解释和统一有助于新技术背景下平衡保险公司和制造商之间的风险负担。基于上述认识，联邦议院在立法中认为应修订自动驾驶产品责任的缺陷认定、因果关系和举证责任规则，降低受害人通过产品责任途径维权的门槛。[34] 还有观点认为，可以考虑在没有其他道路使用者参与的“单一车辆事故”中，推定产品存在缺陷以及存在缺陷和损害结果之间的因果关系。[35] 但此次立法没能充分回应这些批评和建议。

4.4 技术监督员制度的完善方向

《自动驾驶法》创设了全新的技术监督员角色以辅助无人驾驶的落地，但相关规定仍有不清晰之处。

1.资质要求不明晰

根据新法，技术监督任务可由车辆保有人委托给某个自然人行使，但委托的具体方式和委托对象的资质并不明晰。口头委托虽未明文禁止，但从证明受托人同意的角度而言，并不推荐使用。技术监督员的资质要求则需要其他规范加以细化。从相关部门的意见来看，技术监督员应具有较高的职业和学历教育资质并且取得相应驾驶证。[36] 有观点认为，取得相应驾驶证已足够胜任技术监督的任务，并不需要更高深的确保自动驾驶车辆正常运行的知识。[37] 从比较法角度看，在无人驾驶车辆路测或者运营阶段，还得明确如何确保技术监督员具备监控能力，以防止出现诸如在酒精、药物影响下意识不清等特殊情况。[38]

2.职能定位与现有技术标准存在衔接的问题

在新法通过后不久，国际汽车工程师学会与国际标准化组织共同发布了《驾驶自动化分级》标准的修订版。[39] 根据该标准，不考虑车内驾驶员的话，从L2级别开始，自动驾驶车辆可配备几类不坐在驾驶位置的人类“远程人员”（remote user），即远程驾驶员、远程应急接管员、无人驾驶操作调度员和远程协助员，他们依据与自动驾驶系统之间的分工，承担不同职责（表1）。

表1：最新《驾驶自动化分级》标准中的远程人员[40]

来源：作者根据《驾驶自动化分级》标准的修订版（SAE J3016_202104）的内容整理。

如果从新法与新技术标准各自的规定来看，很难将技术监督员归入上述某一类人员。首先，技术监督员虽有义务批准自动驾驶系统发出的操作建议，但在性质上不是驾驶员，其并非远程接管汽车，也不会因为批准操作建议而转变为远程驾驶员或者远程应急接管员。其次，从职责范围来看，技术监督员与远程协助员似乎比较接近。在系统发生损害而不能独立完成驾驶任务的情况下，两者都有义务做出评估和判断，发出替代操作指令，而且两者都没有义务履行实时的DDT或者DDT应急操作。无论如何，在无人驾驶商业化的将来，为了明细法律责任，需要澄清新法与技术标准之间的关系。

5 中德自动驾驶立法的区别及其启示

5.1 我国自动驾驶立法与德国的区别

1.我国自动驾驶立法的试验性质强、法律位阶低

与德国相比，我国自动驾驶立法具有如下鲜明特点：

第一，我国采取了地方试验立法在先，中央总结立法在后的立法模式。以自动驾驶道路测试为例，我国先由北京、上海、重庆等地出台路测管理规范，再由国家工信部、公安部和交通运输部将地方立法总结为全国性的《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》（简称《路测管理规范》），内容大同小异。目前无人驾驶测试的许可也正遵循这种思路，先从地方立法开始。这与美国州法先行、联邦立法在后的立法进程颇为相似，但与德国立法强调自上而下的模式迥异。

第二，我国自动驾驶立法的位阶较低，导致下位法屡屡突破上位法。以近期自动驾驶高速路测和商业运营为例，2021年3月公安部发布的《道路交通安全法（修订建议稿）》第150条出现了自动驾驶测试和运营的准入、义务和责任等5款规定，但最终版本删除了该规定。为回应产业的需求，相关部门在上位法没有修订的情况下，于2021年7月出台《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》（简称《示范应用规范》）以取代《路测管理规范》，允许自动驾驶高速公路测试和示范应用（第2条）。紧接着，工信部又发布了《关于加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见》，为智能汽车产品准入管理提供法律依据。这两个规范再次突破了迟迟未做修改的上位法。

可见，与德国自上而下的立法模式相比，我国采取的是自下而上的模式，即先放手由地方进行试验立法，再逐渐上升为国家部门规章，但又出于各种原因，迟迟不愿上升为正式法律。这就导致我国智能汽车产业发展的合法性基础较为薄弱，不得不长期依赖法律位阶较低的部门规章和地方立法。而与上位法的直接或者间接的冲突，则借助法律解释甚至鸵鸟政策加以回避。这种取巧的立法和执法模式在很大程度上损害了上位法的权威。

2.我国上位法尚未正式许可无人驾驶的道路测试和商业运营

我国刚修订的《道路交通安全法》和三部委颁布的《示范应用规范》都没有正式规定无人驾驶的路测和商业运营。之前的《路测管理规范》更是明确要求，路测驾驶人应始终处于测试车辆的驾驶座位上，随时准备接管车辆，而且从路测车辆的停放点到测试路段应使用人工操作模式行驶（第18、20条）。2021年《道路交通安全法（修订建议稿）》引入无人驾驶的努力最后也无果而终。[41]

但产业推动之下，我国个别地方立法在细化国家部门规章时，再次绕过上位法的限制。例如：2020年发布的《长沙市智能网联汽车道路测试管理实施细则（试行）》（简称《长沙细则》）和《北京市自动驾驶车辆道路测试管理实施细则（试行）》（简称《北京细则》）都开放了无测试驾驶人的自动驾驶测试。据之，为科学试验目的，测试驾驶员可以根据测试车辆能力，在车内驾驶座位上、车内其他座位上或者车外远程测试座位上，监控、操控测试车辆。

值得关注的是，个别地方，例如深圳或者上海浦东新区的政府可以借助“特区立法权”，制造出避免与上位法产生直接冲突的缓冲地带。例如：深圳特区在其《智能网联汽车管理条例（征求意见稿）》（简称《深圳条例》）中规定，完全自动驾驶的智能汽车开展道路测试或者示范应用，经市相关主管部门安全评估和审批，在采取相应安全措施的前提下，可以不配备驾驶人，且规定不配备驾驶人的智能汽车在发生异常情况时应当遵循最小风险运行原则（第11、27条）。该条例有关准入和经营的规定甚至为自动驾驶商业运营提供了地方法规的支持。[42] 2021年12月公布的国内首部智能汽车地方政府规章《上海市智能网联汽车测试与应用管理办法》在全市尚未放开完全自动驾驶智能网联汽车道路测试的背景下，允许浦东新区政府制定完全自动驾驶智能汽车测试与应用等方面的管理措施（第3、7条）。[43]

但前述地方立法均未明确区分人类用户在自动驾驶系统启动或关闭的不同状态的义务。根据《北京细则》，不论远程或车内，不论实际为应急接管员或驾驶人，均笼统称为测试驾驶员（第31条，第54条第（6）项）。《长沙细则》虽将远程测试人员命名为安全员，但实际义务与驾驶人并无二致，而驾驶人警觉和接管的义务又与拟开放测试的驾驶系统级别不相匹配（第64条第（6）、（7）项，第51条第（2）项）。《深圳条例》将运用自动驾驶系统持续执行全部动态驾驶任务和动态驾驶任务接管的民事主体都界定为“控制人”（第58条）。这些不一致的地方立法对人类用户的职责界定较为模糊，难以清晰衔接国际标准。

3.现有侵权归责制度和责任保险制度需要进一步完整

目前，我国自动驾驶立法的位阶较低，没有像德国一样就自动驾驶技术所引发的侵权责任和保险问题做有针对性的法律修订。

第一，我国仍严格遵循现行交通事故侵权归责框架来确定各方的责任。根据三部委《示范应用规范》的规定，如果在道路测试、示范应用期间发生交通事故，应当“按照道路交通安全法律法规规章”确定当事人的责任，并依照有关法律法规及司法解释确定损害赔偿责任（第34条），即《民法典》之中有关产品责任（第1102-1103条）和机动车交通事故责任（第1208条）的规定，以及《产品责任法》（第41、46条）、《道路交通安全法》（第76条）和相关司法解释。但我国传统的法律框架和规则并不能完全覆盖智能汽车特别是无人驾驶所带来的新问题。例如：关于产品责任的承担，有如何确定产品责任主体范围的争议，有如何认定自动驾驶系统具有“缺陷”和“不合理的危险”的困难。[44] 就机动车交通事故责任，在无人驾驶导致交通事故的情况下，车辆的保有人、使用人（驾驶人）如何承担责任也有诸多争议。[45]

第二，我国倚重责任保险制度来应对自动驾驶事故，但缺乏面向商业化运营的责任保险，综合性的自动驾驶保险制度尚未建立。作为分散风险的重要工具，责任保险是现代社会研发、应用新技术的重要配套制度。欧盟法律事务委员会《关于人工智能系统运行的民事责任建议报告》就特别强调，智能汽车等高风险的人工智能系统应当强制配备责任保险制度，以覆盖潜在的风险和损害。[46] 此次德国《自动驾驶法》也要求机动车保有人为技术监督员购买和维护责任保险，具体保险金额留待下位法予以明确。相比之下，我国自动驾驶立法所涉的责任保险仅针对道路测试和示范应用，责任保险的购买者不是车辆保有人，而是测试和应用主体，所以每辆机动车的强制保险金也比较高。例如：三部委的《示范应用规范》就设置了每车不低于五百万元的交通事故责任保险标准（第17条），有的地方立法甚至设置了更高的标准。[47] 2021年10月，深圳市智能交通行业协会牵头编制和发布了《低速无人车城市商业运营安全管理规范》团体标准。该规范第3部分明确规定低速无人车的城市商业运营需购买保险，但目前国内尚无专门可用的车险品种，企业购买的多是财产险和第三方险，而非车险。[48] 这一缺失与无人车法律定性、事故责任认定的困难以及法律对市场准入的限制不无关系。

最后，我国现行的交通强制保险制度如何适用于无人驾驶车辆，在责任限额、保险范围、追偿和免责情形的相关规则是否必须做相应的调整，也是自动驾驶商业化运营阶段必须解决的问题。[49]

5.2 对我国的启示

1. 新时期需要转变立法模式

我国自动驾驶立法模式已经迈入了瓶颈期。由地方政府探索试验性立法，再由国家部委规章总结提炼的模式，在自动驾驶技术发展的早期具有一定的合理性，可以在保障国家总体道路安全的情况下，在地方进行立法试错。但随着产业的成熟和推广，如果我国继续维持这种立法模式，持续上位法供给缺失的局面，地方立法的不统一就会开始影响到产业的健康发展。从这个角度来看，德国自上而下的立法模式虽然在现阶段看过于谨慎和保守，但长远来看的确具有高屋建瓴的效果，能够确保整个道路交通法律体系的系统性和统一性。

随着我国自动驾驶产业从测试迈入试点示范运营和商业运营，笔者建议我国立法者可以汲取德国立法模式的优点，转变以往的立法模式，逐渐将分散的地方立法提升为具有较高位阶的国家立法，修订我国《道路交通安全法》《公路法》等相关规定。一方面改变以往上位法被屡屡突破或搁置的乱象，提高道路交通法治水平，另一方面统一地方不一致的立法，为产业长远发展保驾护航。

2.上位法应照顾到地方差异

德国面积不大，汽车传统技术实力雄厚，且各州经济、技术状况差异较小，在这种背景之下，德国自上而下的道路交通立法模式能够发挥较大的效用。我国自动驾驶产业的分布较为集中，地区之间存在较大差异。因此，我国在提升自动驾驶立法位阶，修订相关上位法律的同时，也必须兼顾到我国地方发展的差异，既要避免自动驾驶产业发达地区没有上位法可依的局面，也要避免欠发达地区道路交通法律适用受到不必要的干扰。这种平衡可以通过在上位法的修订之中增设统一地方立法的原则性规定，并与地方人大立法或者地方部门规章建立相应“链接”来实现。

3. 上位法修订的要点

就《道路交通安全法》《公路法》等上位法的具体改革内容，借鉴德国的经验教训，我国应该特别关注如下几点：

首先，应放开上位法对高级别自动驾驶（乃至无人驾驶）测试、高速路测试、示范运营和商业运营的限制。在上位法之中明确规定有条件的地方可以出台相应的法规、规章，在相关主管部门的严格监管之下，开展相应的道路测试和运营行为。

其次，应积极回应技术进步，全面审查我国现有交通侵权责任认定规则的适用性。立法需要明确回应无人驾驶情况下多方主体的责任认定，自动驾驶产品责任的特殊问题，例如生产者的判断、产品缺陷的构成、证明责任的承担等。在完善规则时，如何尽量为受害人提供周延的保护，又不过分加重车主责任而打击消费者购买智能汽车和保险公司承保的积极性，将成为新的立法课题。

再次，应在厘清自动驾驶侵权责任的基础上，明确与自动驾驶市场化相配套的保险制度，逐步建立与运营责任认定相关的自动驾驶责任保险和产品保险制度，完善现有的交通强制保险制度和相关的商业险。

   

注释  请向上滑动阅览

[1] 张韬略、蒋瑶瑶：《德国智能汽车立法及<道路交通法>修订之评介》，载《德国研究》，2017年第3期，第67-79页，这里第68页。

[2] 田哲：《口号响亮、成绩一般，德国自动驾驶的“冰火两重天”》，雷锋网，2021年7月23日，https://www.leiphone.com/category/transportation/ohNwiW1Cj2yz6oKd.html, 访问日期:2021-08-26.

[3] Deutscher Bundestag, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und des Pflichtversicherungsgesetzes – Gesetz zum autonomen Fahren, Drucksache 19/27439, Berlin, 09.03.2021,S.15. https://dserver.bundestag.de/btd/19/274/1927439.pdf, 访问日期:2021-08-26.

[4] 同上注。

[5] 同上注。

[6] Dirk Spaniel, Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Verkehr und digitale Infrastruktur (15. Ausschuss), Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode, Drucksache 19/29875, Berlin, 19.05.2021,S.13. https://dserver.bundestag.de/btd/19/298/1929875.pdf, 访问日期: 2021-08-26.

[7] Deutscher Bundestag, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und des Pflichtversicherungsgesetzes – Gesetz zum autonomen Fahren, Drucksache 19/27439, Berlin, 09.03.2021, S.1-2.

[8] 同上注，S. 1.

[9] 张韬略：《自动驾驶汽车道路测试安全制度分析：中日立法的比较》，载《科技与法律》2019年第4期，第73-82页，这里第75页。

[10] Mutzenich, C., Durant, S., Helman, S. et al. Updating our understanding of situation awareness in relation to remote operators of autonomous vehicles. Cogn. Research 6, 9 (2021). https://doi.org/10.1186/s41235-021-00271-8, 访问日期：2021-08-26

[11] Deutscher Bundestag, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und des Pflichtversicherungsgesetzes – Gesetz zum autonomen Fahren, Drucksache 19/27439, Berlin, 09.03.2021, S.1.

[12] 德国联邦政府认为技术监督员应根据《德国民法典》第823条一般侵权责任规定承担侵权责任，有别于汽车保有人所承担的无过错责任。Deutscher Bundestag, Stellungnahme des Bundesrates und Gegenäußerung der Bunderegierung, Drucksache 19/28178, Berlin, 01.04.2021, S.41. https://dserver.bundestag.de/btd/19/281/1928178.pdf，访问日期：2021-08-26.

[13] Deutscher Bundestag, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und des Pflichtversicherungsgesetzes – Gesetz zum autonomen Fahren, Drucksache 19/27439, Berlin, 09.03.2021, S. 25.

[14] 同上注，S. 29.

[15] Hans Steege, “Gesetzesentwurf zum autonomen Fahren (Level 4)”, SVR, 2021, S.128-137, hier S.135.

[16] Deutscher Bundestag, Stellungnahme des Bundesrates und Gegenäußerung der Bunderegierung, Drucksache 19/28178, Berlin, 01.04.2021, S.26.

[17] Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur Ethik-kommission, Automatisiertes und Vernetztes Fahren, Berlin, 2017, S.11, https://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Publikationen/DG/bericht-der-ethik-kommission.pdf?__blob=publicationFile，访问日期：2021-08-26.

[18] European Commission, Proposal for a Regulation of The European Parliament and of The Council- Laying down Harmonised Rules on Artificial Intelligence (Artificial Intelligence Act) and Amending Certain Union Legislative Acts, 2021/0106 (COD), Brussels, 21.4.202, p. 46, 50.

[19] 张韬略、蒋瑶瑶：《智能汽车个人数据保护——欧盟与德国的探索及启示》，载《德国研究》，2019年第4期，第93-114页，这里第100-101页。

[20] European Commission, A European Strategy for Data, COM(2020) 66 final, Brussels, 19.2.2020, p.5, 8.

[21] Christian Ostermöller, The future of autonomous driving in Germany, https://www.chinalawinsight.com/2021/03/articles/foreign-investment/the-future-of-autonomous-driving-in-germany/，访问日期：2021-08-26.

[22] Deutscher Bundestag, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und des Pflichtversicherungsgesetzes – Gesetz zum autonomen Fahren, Drucksache 19/27439, Berlin, 09.03.2021, S.28.

[23] Hans Steege, Gesetzesentwurf zum autonomen Fahren (Level 4), SVR,2021, S. 128-137, hier S.135.

[24] Dirk Spaniel, Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Verkehr und digitale Infrastruktur (15. Ausschuss), Deutscher Bundestag, Drucksache 19/29875, Berlin, 19.05.2021, S.4.

[25] Deutscher Bundestag, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und des Pflichtversicherungsgesetzes – Gesetz zum autonomen Fahren, Drucksache 19/27439, Berlin, 09.03.2021, S.20.

[26] 联邦政府第1928178号声明和议会小组都认为，无人驾驶仅能用于有限场景，应当设置驾驶场景的认证目录，Deutscher Bundestag, Stellungnahme des Bundesrates und Gegenäußerung der Bunderegierung, Drucksache 19/28178, Berlin, 01.04.2021, S.45.

[27] Beutscher Bundestag, Gesetz zum autonomen Fahren „nicht für Individualverkehr“, 03.05.2021, https://www.bundestag.de/presse/hib/839166-839166, 访问日期: 2021-08-26.

[28] Die Bundesreierung, Autonomes Fahren in die Praxis holen, 28. 05.2021, https://www.bundesregierung.de/breg-en/news/faq-autonomous-driving-1916398, 访问日期:2021-08-26.

[29] Deutscher Bundestag, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und des Pflichtversicherungsgesetzes – Gesetz zum autonomen Fahren, Drucksache 19/27439, Berlin, 09.03.2021, S.25.

[30] 埃里克·希尔根多夫（黄笑岩译）：《自动系统、人工智能和机器人——一个刑法角度的定位》，载《法治现代化研究》，2019年第1期，第85-94页，这里第88页，注释18。

[31] 我国学者通常认为制造者产品责任即为生产者责任，但二者在德国法中是不同的概念。制造者产品责任以德国《产品责任法》第1条为诉讼基础，仅适用于用户私用产品，且有索赔门槛和最高限额。当超出限额或产品范围时，需援引德国《民法典》第823条第1款和第276条，适用生产者责任。参见何坦：《论我国自动驾驶汽车侵权责任体系的构建——德国<道路交通法>的修订及其借鉴》，载《时代法学》2021年第1期，第46-58页，这里第47-48页。

[32] Deutscher Bundestag, Stellungnahme des Bundesrates und Gegenäußerung der Bunderegierung, Drucksache 19/28178, Berlin, 01.04.2021, S.26-27.

[33] 何坦：《论我国自动驾驶汽车侵权责任体系的构建——德国<道路交通法>的修订及其借鉴》，载《时代法学》2021年第1期，第46-58页，这里第49-50页。

[34] Deutscher Bundestag, Stellungnahme des Bundesrates und Gegenäußerung der Bunderegierung, Drucksache 19/28178, Berlin, 01.04.2021. S.27-28.

[35] 同上注, S.28.

[36] German Association of the Automotive Industry (VDA), Draft opinion of the Federal Ministry of Transport and Digital Infrastructure on a law amending road traffic regulations – Act on Autonomous Driving and on an Ordinance on the Approval and Operation of Motor Vehicles with Autonomous Driving Function in Defined Operating Areas (Autonomous Vehicle Approval and Operating Ordinance – AFGBV), February 2021, p.3. https://www.vda.de/de/services/Publikationen/vda-stellungnahme-zum-gesetzentwurf-zum-autonomous-driving.html, 访问日期:2021-08-26.

[37] Hans Steege, “Gesetzesentwurf zum autonomen Fahren (Level 4)”, SVR,2021, S.128-137, hier S.133.

[38] 日本警察厅.遠隔型自動運転システムの公道実証実験に係る道路使用許可の申請に対する取扱いの基準, https://www.npa.go.jp/laws/notification/koutuu/kouki/290601koukih92.pdf,访问日期:2021-08-26.

[39] SAE International, (R) Taxonomy and Definitions for Terms Related to Driving Automation Systems for On-Road Motor Vehicles, SAE J3016 _202104, USA and Switzerland, p.1.

[40] 笔者根据《驾驶自动化分级》标准的修订版（SAE J3016_202104）的内容整理。

[41] 《道路交通安全法（修订建议稿）》第150条第5款规定，具有自动驾驶功能但不具备人工直接操作模式的汽车上道路通行的，由国务院有关部门另行规定。

[42] 深圳市人大常委会：《关于<深圳经济特区智能网联汽车管理条例（征求意见稿）>公开征求意见的公告》，深圳人大网，2021年3月23日，http://www.szrd.gov.cn/rdyw/fgcayjzj/content/post_685357.html, 访问日期：2021-08-26..

[43] 上海市人民政府：《上海市智能网联汽车测试与应用管理办法》，上海市人民政府网，2022年1月21日，https://www.shanghai.gov.cn/nw12344/20220120/086339cea32048f6880b3c56941f29fa.html，访问日期：2021-08-26.

[44] 何坦：《论我国自动驾驶汽车侵权责任体系的构建——德国<道路交通法>的修订及其借鉴》，载《时代法学》2021年第1期，第46-58页，这里第53页。

[45] 郑志峰：《自动驾驶汽车交通事故责任的立法论与解释论——以民法典相关内容为视角》，载《东方法学》2021 年第3期，第156-170页，这里第159页；宋宗宇、林传琳：《自动驾驶交通事故责任的民法教义学解释进路》，载《政治与法律》2020年第11期，第150-160页，这里第154-155，156-157页。

[46] See Committee on Legal Affairs of European Parliament, Report with Recommendations to the Commission on a Civil liability Regime for Artificial Intelligence, A9-0178/2020, 5.10.2020, pp.9-10, p.15.

[47] 例如《上海市智能网联汽车道路测试和示范应用管理办法（试行）》第8条第6项针对商用车设置了1000万保险金额。

[48] 郝文丽：《无人驾驶来了，车险怎么上？》，载微信公众号“中国汽车报”，2021年12月10日，https://mp.weixin.qq.com/s/hNsBvknIjZXT-eVVNDTJIw，访问日期：2022-01-27.

[49] 周盛璋：《智能汽车环境下交强险制度改革研究》，载《法学》, 2020年第8(3)期，第483-490页，这里第489页。